东部某工业县财政部门负责人每月常为资金调度苦恼。尽管在外人眼中，这座县城的GDP、工业用电量、工业增加值保持着可观的增速，但该负责人发现，在亮眼的统计数据之下，却依旧形不成有效的财政收入，财政收支差额持续扩大。
即便财政收入有所增长，也不意味着可用财力出现大幅提升。计算上专项债付息、体制上解、历史欠款后，本级实际可调度的资金并不宽裕。
即使本就有限的可用财力，还时常遭遇各种偶发因素的冲击。
最近，该负责人所在地区的某国企到主要领导面前呈报风险，以“资金断裂”“项目停工”为由要求财政支持，主要领导出于稳定考虑，直接批示财政予以解决。在当前“锅多盖少”情况下，若国企再支出一部分资金，其他地方缺口就会立刻显露出来。“国企自身造血能力不足，需财政持续输血维持运转，进一步削弱了财政可持续性。”该负责人说。
在没有增量资金的情况下，上述负责人只能通过调度库款、协调拆借或新增融资等方式应对。可问题在于，财政局局长手中掌握的金融资源是有限的，如果用于国企纾困，就意味着政府刚性支出（工资、养老金、民生保障）的可调度资金也相应减少。这种“拆东墙补西墙”的操作，本质上是将国企的经营风险转化为政府的财政风险。
过去，城投国企给地方政府融资，现在财政也不得不给地方国企“买单”善后。
不过，在该负责人看来，目前部分工业端的增长虽然一时无法形成足够的财政支撑，但长期来看依然为财政进一步平衡提供了空间。
该负责人认为，在现行财政管理体制下，县市级财政缺乏政策制定自主权，面对自上而下的提标扩面要求和各类考核问责，收支压力极大。他希望新一轮财税体制改革能够尽快落地，以理顺当下的诸多问题：各级政府间收入分配、财力事权、地方城投国企转型等。
一个工业县的税收账本
该工业县有数个产业集群支撑经济发展和税收增长。在中国各项税收中，增值税是最主要的税收来源，而工业企业又是增值税的纳税大户，这也是各地重视大型工业项目招商的原因之一。
由于有产业支撑，这个县的财政收入状况表现尚可。疫情前，该县税收收入（分成后）约为一年40亿元，税收占一般公共预算收入比重约78%。疫情后，税收收入逐年下行，去年已不足30亿元，五年间减少约10亿元，税收收入占一般公共预算收入比重已降至60%左右。
一般情况下，税收占比越高，意味着财政收入质量越高。
尽管税收收入有所下降，但当地反映经济活跃度的各项指标并未下降。该负责人发现，工业产值与用电量数据仍在增长，但由于减税降费、部分企业“大拆小”享受税收优惠等因素，导致地方留成税收萎缩，叠加考核机制错位，基层财政腾挪空间极为有限。
例如，他发现当地一些规模企业会进行分拆，即将较大企业拆分为小微企业，以享受小微企业的税收优惠政策。
该负责人提到的拆分问题是很多地区的常见问题，特别是在工业强县。一位税收专家判断，一个工业较发达的县，因拆分可能损失税收收入每年可能达亿元左右。
近几年，税务部门也持续打击拆分骗享优惠政策的企业。2026年2月，西藏拉萨、江苏扬州、安徽铜陵、甘肃嘉峪关等地税务部门曝光4起依法查处的通过虚列研发费用、个人账户收款隐匿收入、拆分收入、虚列成本等手段骗享税费优惠偷税案件。
2026年上半年，中国多项工业指标回暖，特别是出口经济表现优异。但在部分地区，由于多种原因，工业的回暖并未完全形成对财政收入的支撑。
一方面是土地拖累效应仍然明显，财政部数据显示，2026年1—5月，国有土地使用权出让收入8048亿元，同比下降28.7%，连续多年下行。
另一方面，在部分地区，传统的用电量等数据并不能完全反映工业真实状况。有相关人士在调研中发现，有的地区为了维持用电量数据，让当地经济看起来“健康良性”，会想办法增加某些特定产业的用电量来保持总用电量。
也有工业重镇的相关政府人士介绍，其所在地区也出现了工业产值、用电量出现大幅增长，但来自企业端的税收并未明显增长的情况，反而是来自资本市场的个人所得税出现大幅增长。
老龄化下的“三保”压力
随着老龄化加速，这个工业县的“三保”支出压力越来越大。
该地机关事业单位养老保险月度在职人员缴费约4000万元，仅能覆盖小部分退休人员养老金，财政每月需要额外补贴6000万元，全年累计补贴金额超7亿元，方可确保养老金足额发放。此外，该地城乡居民基本养老保险每月也需要财政补贴4000万元左右，全年补贴5亿元左右。仅此两项，年度财政支出已超11亿元。
我国养老保险采用代际赡养模式。当前每月养老保险征缴收入不足以覆盖当期养老金发放支出，叠加财政补贴标准逐年上调、补贴规模持续扩容，持续加重地方财政支出负担。
编外用工成本居高不下也是压力之一。包括辅警等历史遗留临时聘用人员在内的编外人员，每月支出约3000万元，年支出接近4亿元。若将这部分临聘人员与在职公职人员的工资及五险一金合并计算，全年相关支出已突破25亿元。
此外，民生保障类支出体量庞大且持续增长。据上述负责人介绍，仅低保、五保、失独家庭及残疾人补助等专项民生支出，每月即需1亿元至1.5亿元不等，全年合计达10亿元。
随着人口老龄化程度持续加深，高龄津贴等普惠民生政策的单人补贴标准虽不高，但依托庞大的老年人口基数，仅该项支出年度规模便达数千万元。
该负责人坦言，在县级财政持续紧平衡的态势下，上级出台的部分增支政策缺乏对应转移支付配套，进一步放大基层收支压力。以人才补贴政策为例，现行政策将技工、中专毕业生纳入补贴范围，本意是拓宽人才引进覆盖面，但相关补贴需由县级财政配套出资，直接加重地方负担。此类政策制定权限集中在省、市层面，区县并无调整优化的自主权。
他说，人才补贴并非个例，多数上级职能部门出台的专项支出要求，均未配套专项扶持资金，持续挤压基层财政空间、加剧财政支出压力。
债务率两难
2026年上半年，多地通报了地方政府或国有企业虚增收入的案例。监管层对财政收入质量的管理进一步加强。
6月23日，《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提到，审计税务和海关等部门税费征管、进出口监管等情况，发现存在征收“过头税费”、虚增财政收入等不良倾向。
上述负责人也感受到了这一监管压力。在其看来，虚增收入会掩盖地方真实财政状况，影响宏观政策制定，应该被严格监管，但也要看到虚增收入背后复杂的成因，政策纠偏既要治标也要治本。
该负责人表示，所谓“虚收空转”并非财政部门主观意愿，虚收收入并不能带来实际的财政资源，往往是为了避免债务率进入红色预警、保证地方基本运转而被迫采取的“技术手段”。
地方政府债务率是衡量地方政府债务风险的核心指标，债务率的定义为地方政府债务余额与综合财力的比值。财政部将地方债务风险等级分为四档：红色（债务率≥300%）、橙色（200%≤债务率<300%）、黄色（120%≤债务率<200%）和绿色（债务率<120%）。
其中，若进入红色区间，地方政府在经济发展、投融资方面会受到一定限制。因此，一些地方为规避红色预警，会通过国企循环、空转等方式提高一般公共预算收入或政府性基金预算收入，以做大分母。
上述负责人说，由于这一指标影响巨大，债务率考核指标往往成为上级部门关注的重点。“省压市”“市压县”，在年度收入预计执行中，即使收入降低5%，都难以被上级部门接受。上级部门不调整考核数据，基层就陷入“不虚收挨板子、虚收也挨板子”的两难情况。
因此，在该负责人看来，虚增收入的症结在于上级考核指挥棒（债务率、收入正增长硬性要求、隐性债务问责）与县域真实财政能力严重脱节，且指标制定部门缺乏纠偏意愿。
在目前强监管的背景下，地方也面临着收入和债务率的两难。若挤掉财政收入中的水分，真实债务率可能触发红色预警，其结果是：当地主要领导不能被提拔，地方政府债券额度大幅减少，银行授信也会收紧。若继续虚增收入，保住负债率指标，则有可能面临监管部门的问责追责。
一位长期研究债务率问题的政府投融资人士认为，当前地方政府债务风险演化呈现出“分子膨胀”与“分母脱水”的特征。“分子膨胀”指沉重的债务还本付息压力挤占大量本应用于民生保障和产业扶持的财政资金，不仅拖累公共服务供给，更抑制实体经济活力，导致税基萎缩、财政收入增长乏力。财力不足之下，为维持运转和避免违约，地方不得不继续举债“借新还旧”，导致债务余额（分子）持续膨胀，进一步加剧偿债压力。
“分母脱水”指随着监管趋严，以往依靠“空转”和虚收等方式虚增的财政收入（即债务率的分母）正在被强制挤干水分。“分母脱水”使统计口径回归真实，但也会导致债务率计算公式中的分母缩小，从而推高了债务率。
该研究者说，在这种压力下，一旦某地债务率突破红色预警线，常规融资渠道就将被切断。为应对到期债务，地方政府可能被迫转向非标、高息等“饮鸩止渴”式的融资方式，这将进一步吞噬有限的财政资金，形成“融资越贵—财政越紧—风险越高”的死结。
经济观察报在采访中发现，部分地方政府为做大分母，会借入高息过桥资金进行土地拍卖，以扩大政府性基金收入。
该研究者建议，在当前阶段，债务风险的监测重心应当适度从“债务率”向“付息压力”倾斜。具体而言，应重点关注付息规模占一般公共预算收入的比重，以此作为判断地方财政是否可持续的先行指标。
另一方面，对债务率的考核也应从单一静态指标向多元化、动态化评价体系转变。
在动态化方面，该研究者建议引入“动态调整机制”。现行“红橙黄绿”四档预警线自设立以来始终保持刚性，未能充分考虑经济周期与发展阶段的差异。他建议根据宏观经济发展阶段、区域功能定位及复苏进程，对债务率警戒线进行动态调整，避免“一刀切”导致的误判和不必要的行政干预。
在多元化方面，该研究者建议重新定义债务率“分子”与“分母”的含义。目前的算法存在一定的“不对称性”，分子端（债务余额）在实际监管中，往往涵盖了广义债务，既包括法定政府债务，也涵盖了城投平台的有息债务（隐性债务）；分母端（综合财力）却仍局限于一般公共预算、政府性基金预算等传统范畴，未能涵盖地方国有资本的经营收益。这种“宽分子、窄分母”的算法，在一定程度上高估了我国的债务风险水平。
上述研究者建议在分母中纳入能够反映地方真实偿债能力的要素：一是国有资本经营预算收入，体现地方国有资产（股权、资产处置等）变现和分红的能力；二是城投平台等经营性主体的经营性现金流，反映其市场化“造血”能力，而非简单将其视为政府债务负担。
该研究者认为，通过上述调整，可以让债务率指标更真实地反映地方政府的综合承债能力与资产支撑水平，从而制定出更符合实际情况的财政政策，避免因指标失真而导致过度紧缩或误判风险。
